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《土地利用年度计划管理办法》解读

发表时间:2016-12-07来源:
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2016年5月12日,国土资源部发布施行《土地利用年度计划管理办法》(中华人民共和国国土资源部第66号令,以下简称《管理办法》),这是自1999年施行,继2004年、2006年修订之后作出的第三次修订。

一、背景和目的

我国实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,其中一个主要表现即用地的计划指标管制。土地利用年度计划,是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地整治补充耕地量和耕地保有量的具体安排。土地利用年度计划指标主要包括新增建设用地计划指标、土地整治补充耕地计划指标、耕地保有量计划指标、城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标。

近年来,每年六七百万亩左右的新增建设用地计划指标,无疑是严格土地用途管制、合理控制建设用地总量、保障经济社会发展的重要条件。同时,随着工业化、新型城镇化的快速推进,现行土地计划管理亟待调整。此次再度修订《管理办法》,主要是进一步落实中央新精神、新要求,突出五大问题导向,规范计划管理、突出权益维护,对以往的管理办法进行补充和完善。

二、主要亮点

(一)存量指标管理有法可依

《管理办法》将城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标纳入计划管理,使存量用地计划指标管理有法可依、有章可循。

近年来,国土资源部与国家发改委联合下达地方的计划指标体系中,已经明确将城乡建设用地增减挂钩指标、工矿废弃地复垦利用指标纳入了计划管理。“十二五”期间,全国安排增减挂钩、工矿废弃地复垦利用计划604万亩,占同期土地计划安排总量的11.69%,今后还将继续加大。这部分存量用地计划指标在建设用地指标体系中具有重要地位,但还缺少法规规章依据。

此次修订《管理办法》后,在总结多年实践经验的基础上,按照统筹增量和存量用地的要求,明确将城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标纳入土地利用年度计划管理,将有力促进存量建设用地盘活利用。

(二)改革计划指标测算方式

近年来,随着经济社会快速发展,特别是本轮规划期内,不少重大基础设施项目提前实施,加大了建设用地需求。然而,尽管国土资源部相应加大了土地计划指标安排,但客观上土地利用年度计划指标并没有完全按照规划进行测算,造成了与土地利用总体规划衔接不够。

此次《管理办法》改革了土地利用计划的编制和测算方法,实行3年滚动编制、分年度下达,即突出强调以土地利用总体规划安排为基本依据,综合考虑规划管控、固定资产投资、节约集约用地、人口转移等因素,测算未来3年新增建设用地计划指标控制规模。各地可按照年度间相对平衡原则,提出分年度新增用地计划安排建议,并报国土资源部审核确定,确保计划安排控制在规划确定的控制规模内。

(三)完善计划指标下达程序

在近年来的管理实践中,土地年度计划指标管理的程序不够完善,存在计划下达、提前使用、结转各环节衔接不够等问题,《管理办法》作了进一步修改完善,增强了计划下达的科学性。

《管理办法》将以往年度计划指标年初、年中、年末分3次下达,改为每年一次性下达,减少了年度计划指标调整的频率。为了解决每年计划指标下达的时间相对滞后、与地方实际用地需求存在一定程度不匹配的问题,《管理办法》明确提出,在计划指标下达前,各地可以按照上一年度计划指标总量的50%预先安排使用。另外,对节余的新增建设用地计划指标,各地可以在3年内结转使用,这就增强了地方使用计划指标的灵活性。

(四)创新计划指标差别化管理方式

近年来,我国重大自然灾害频发。国土资源部对抗灾救灾、灾后恢复重建用地等实施计划差别化管理,取得了较好的社会经济效果,但在个别地方也存在灾害用地指标管理不规范等问题。为了进一步规范相关做法,《管理办法》明确,因地震、洪水、台风、泥石流等重大自然灾害引发的抗灾救灾、灾后恢复重建用地等特殊情况,经省级以上人民政府批准,可先行安排建设用地指标。

另外,地方普遍反映,一些重大水利水电枢纽工程淹没区占地面积大,在建设用地报批时占用土地计划量大,但长期以来,对水利工程淹没区用地是否占用土地年度计划指标没有明确规定,给计划执行带来较大压力。为了缓解计划执行压力,此次修订《管理办法》明确规定,水利水电枢纽工程淹没区不占用土地计划。

(五)强化计划指标执行监督考核

监督考核是计划落实的重要手段。以往,计划指标管理更加注重下达,对后续的跟踪和监督力度不够。此次修订的《管理办法》,进一步强化了后续监管,改变了以往指标考核仅以新增建设用地计划指标执行情况为重点的情况,而是将增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等计划指标执行情况,以及农村宅基地指标保障情况一并纳入考核,健全了计划执行考核体系。

《管理办法》同时要求下达市县的土地利用计划指标要保障农村居民申请宅基地的合理用地需求,突出了维护群众权益在计划执行考核结果中的运用。

(六)基本原则

《管理办法》主要遵循4条基本原则:一是坚持现行土地计划管理基本框架,吸收了近年来计划管理改革探索的实践经验和有效做法。二是贯彻落实中央有关决策部署,将“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念体现到规章中。三是重点突出计划对规划的落实作用,根据实践需要在计划指标编制测算等方面做了较大改革。四是落实依法行政要求,对计划管理程序做了细化完善,既体现对国土资源部机关的自我约束,又规范地方国土资源主管部门的行为。

三、意义和影响

土地已经成为制约城市社会经济发展的因素之一,探讨科学合理有效的土地利用年度计划制定机制和政策,对于优化土地资源配置、实现产业结构调整、保障经济健康运行有重要的意义。作为土地政策参与宏观调控的重要手段之一,近年来土地利用计划工作在土地管理中的地位日益突出。2004年国务院《决定》(国发28号文)对加强土地利用计划管理提出了明确要求,明确规定“农用地转用的年度计划实行指令性管理”,同时明确,未取得土地利用年度计划指标,不得通过建设项目用地预审,不得批准建设项目用地。而国务院31号文件的出台,将土地利用计划推上了一个更加引人注目的重要位置。新的《管理办法》,必然以增强土地利用计划的整体调控功能为目标,新形势下做好土地利用计划管理工作,不仅关系到土地资源的保护,而且关系到宏观调控措施的落实,更关系到民生的保障,意义极为重大,我们一定要深刻学习领会其精神实质,认真履行职责,切实加强和改进土地利用计划管理工作。

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